陳興華
北方工業(yè)大學副教授，中國法學會能源法研究會副秘書長
2024年11月8日，十四屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議表決通過了《中華人民共和國能源法》（以下簡稱《能源法》），自2025年1月1日起施行。根據(jù)新華社新聞通稿，《能源法》“立足我國能源資源稟賦實際，適應能源發(fā)展新形勢，就能源領域基礎性重大問題在法律層面作出規(guī)定，是能源領域的基礎性、統(tǒng)領性法律”。自2006年1月國家發(fā)展改革委等十五個部門聯(lián)合成立《能源法》起草組以來，《能源法》立法工作前后延續(xù)十八年，于2007年、2020年和2024年四次向全社會公開征求意見�！赌茉捶ā饭簿耪掳耸畻l。本文嘗試逐章介紹立法思路、主要規(guī)定、制度沿革及立法的要點和亮點，對《能源法》進行概覽性解讀，方便能源行業(yè)從業(yè)人員學習貫徹這部法律。
第一章 總則。一般而言，一部法律的總則是整體性、總括性的規(guī)定，規(guī)定本法的立法目的、適用范圍、基本原則等內容。按照立法習慣，行業(yè)管理性的立法往往在總則章節(jié)中還會規(guī)定管理體制問題。另外，還有一些不太適合放在其他章節(jié)的內容也會寫入總則章節(jié)。《能源法》的總則一章共十四條。第一條和第二條分別是立法目的和能源的定義。第三條是能源工作總體方略，第四條到第十條是對總體方略的具體分解，分別涉及能源消費、能源供給、能源市場、能源科技、能源國際合作等原則性規(guī)定。需要指出的是，第八條有關能源標準的規(guī)定是表決通過稿中新增加的條款，對邏輯結構有一些影響。第十一條和第十二條分別對縣級以上人民政府及能源主管部門、相關部門的職責進行了規(guī)定。第十三條規(guī)定了政府和新聞媒體對能源宣傳教育的責任，第十四條規(guī)定了有關能源領域表彰、獎勵的內容。
第二章 能源規(guī)劃。規(guī)劃制度是我國經(jīng)濟社會領域中非常行之有效，也是獨具特色的一個制度。能源規(guī)劃制度更是如此，可以說，各類各級的能源規(guī)劃對我國能源發(fā)展發(fā)揮著極其重要的指導和引領作用。此次《能源法》對我國的能源規(guī)劃進行了系統(tǒng)梳理，雖然只有六條，但是確立了能源規(guī)劃的法律地位，厘清了能源規(guī)劃的類型（第十五條），明確了能源規(guī)劃的制定部門以及各類各級規(guī)劃之間的銜接要求（第十六條、十七條），規(guī)范了能源規(guī)劃的編制依據(jù)、程序、評估（第十八至二十條）等重要問題。不過，《能源法》頒布后，實踐中長期存在的規(guī)劃執(zhí)行不力等問題能否有所改善，尚待觀察。
第三章 能源開發(fā)利用。本章是《能源法》中最重要的一個章節(jié)，共有十九條之多。能源一詞是煤電油核及各種新能源的總稱，包含諸多種類，同時還涉及上中下游不同產(chǎn)業(yè)鏈條和環(huán)節(jié)。之前的起草版本中，思路一度按照能源流程，也曾對化石能源和非化石能源進行分節(jié)規(guī)定。后期應當是從簡化法條的考慮出發(fā)，本章不再分節(jié)，大致按照各種能源種類的政策性規(guī)定、能源供給端和能源消費端及其他事項為邏輯撰寫。能源業(yè)內人士應該都能看出，第二十一條到第三十三條是對我國能源政策的高度總結和確認，其中包括各種能源種類的定位、發(fā)展方向、方法措施等。作為綜合性立法，《能源法》尤為關注能源單行法顧及不周的能源替代等不同能源種類之間的銜接問題。比如對于可再生能源消納機制的規(guī)定，將當前實踐中的政策措施上升為法律。再如，在石油天然氣條款中規(guī)定其替代能源的發(fā)展問題。本章也是全國人大審議稿公布后公眾意見最為集中的一章，此部分二審稿新增了風能、太陽能、生物質能、儲能、氫能等新能源、新業(yè)態(tài)以及新型電力系統(tǒng)、綠色電力證書制度等方面的規(guī)定，保留到最終頒布。第三十四條和第三十五條規(guī)定了能源消費端的重要事項，包括節(jié)能、提高能效、綠色能源消費、能源需求側管理等。第三十六條到三十八條涉及能源供應中的能源供應企業(yè)供應服務責任、能源基礎設施建設和保護、農(nóng)村能源等問題。第三十九條是《能源法》與環(huán)境保護、安全生產(chǎn)等能源開發(fā)利用相關領域的銜接條款。
第四章 能源市場體系。2006—2008年第一輪立法期間，我國的能源市場改革成果還不足以凝練專章，但此后的公開征求意見版本均為能源市場留下了專章位置，這個過程本身就反映出我國能源市場改革取得巨大成功。能源市場作為《能源法》的一項基本原則貫穿始終，除了總則有能源市場的原則性規(guī)定外，其他章節(jié)中，綠色電力證書制度、合同能源管理、能源儲備制度、能源科技創(chuàng)新等規(guī)定中也都是對能源市場原則的體現(xiàn)。本章的條款從第四十條到四十六條，共計七條，體現(xiàn)了市場建設和培育、規(guī)范和監(jiān)管的撰寫思路，各條內容包括鼓勵投資、自然壟斷環(huán)節(jié)市場化改革、能源交易市場建設、能源輸送管網(wǎng)設施公平接入、能源領域長協(xié)合同、能源價格和能源國際投資貿(mào)易等。
第五章 能源儲備和應急。能源的供應安全可以分為一般時期和特殊時期兩種情形�！赌茉捶ā烽_發(fā)利用章節(jié)中關注的是一般時期下，也即常態(tài)下能源的開發(fā)利用和供應。從20世紀70年代的石油危機開始，世界各國開始重視能源的儲備和應急問題，這也是能源具有國家安全屬性的一個重要表現(xiàn)。本章條款從第四十七條到第五十五條，共計九條，對我國已運行多年的能源儲備和應急的做法予以確認。根據(jù)本章，我國的能源儲備將采取政府主導、社會共建、多元互補的原則開展建設，能源儲備實行政府儲備和企業(yè)儲備相結合，實物儲備和產(chǎn)能儲備、礦產(chǎn)地儲備相統(tǒng)籌。政府儲備包括中央政府儲備和地方政府儲備，企業(yè)儲備包括企業(yè)社會責任儲備和企業(yè)其他生產(chǎn)經(jīng)營庫存。同時，國家建立統(tǒng)一領導、分級負責、協(xié)調聯(lián)動的能源應急管理體制，能源主管部門、相關企業(yè)乃至個人等主體都需要承擔相應的能源應急責任。
第六章 能源科技創(chuàng)新。和其他經(jīng)濟社會領域相比，科技的作用在能源領域顯得尤為重要。能源技術革命是2014年能源安全新戰(zhàn)略中“四個革命”之一。除了總則做出原則性規(guī)定外，《能源法》設專章規(guī)定能源科技問題。第六章第五十六條到六十二條，共計七條。本章首先提出要建立國家戰(zhàn)略科技力量為引領、企業(yè)為主體、市場為導向、產(chǎn)學研深度融合的能源科技創(chuàng)新體系，接著指出了能源科技的重點方向是能源資源勘探開發(fā)、化石能源清潔高效利用、可再生能源開發(fā)利用、核能安全利用、氫能開發(fā)利用以及儲能、節(jié)約能源等。針對科技創(chuàng)新最重要的資金來源問題，本章隨后規(guī)定，國家制定和完善產(chǎn)業(yè)、金融、政府采購等政策，鼓勵、引導社會資金投入能源科技創(chuàng)新。本章還規(guī)定了科技發(fā)展中面臨的科技創(chuàng)新平臺、公共服務平臺、產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新、信息技術應用、科技人才培養(yǎng)等問題。
第七章 監(jiān)督管理。有行業(yè)管理部門的領域在立法中都會就政府監(jiān)督管理問題作出專門規(guī)定。能源領域的特殊性在于，除了“能源監(jiān)督管理”之外，還有一個“能源監(jiān)管”的問題。社會各界曾期待《能源法》中能夠對中國的能源管理體制做出創(chuàng)新性的規(guī)定，但是經(jīng)過多輪磨合，《能源法》還是選擇了較為穩(wěn)妥的寫法。本章僅有六條，規(guī)定的內容是目前實務中能源監(jiān)督管理和能源監(jiān)管基礎、常規(guī)的事項。第六十三條賦予“縣級以上人民政府能源主管部門和其他有關部門”對能源工作的監(jiān)督檢查及查處違法行為的權力，第六十四條明確列出這些部門可以采取的措施以及政府部門和被檢查企業(yè)各自的義務。第六十五條和第六十六條就能源監(jiān)管中的監(jiān)管協(xié)同、信息報送以及能源行業(yè)信用體系建設進行了規(guī)定�？紤]到能源輸送管網(wǎng)設施的接入、使用爭議的專業(yè)性，《能源法》第六十七條規(guī)定了協(xié)商制度，為當事人搭建了多元化糾紛解決機制途徑。第六十八條規(guī)定了能源領域違法行為舉報問題。
第八章 法律責任。法律責任條款是實現(xiàn)法律實施效果的重要保障�！赌茉捶ā酚写罅空咝詶l款，也有不少權利—義務型條款。一般而言，如果正文中設置了義務條款，在法律責任章節(jié)就應該有對應的責任設計。根據(jù)本章規(guī)定，承擔法律責任的主體包括負有相應職責的政府部門工作人員、承擔電力、燃氣、熱力等能源供應的企業(yè)及工作人員、能源輸送管網(wǎng)設施運營企業(yè)及工作人員、有關能源企業(yè)、能源用戶、個人等，責任形式主要是行政責任。如果造成財產(chǎn)損失或者其他損害的，還需承擔民事責任；構成違反治安管理行為的給予治安管理處罰；構成犯罪的，則依法追究刑事責任。法律責任條款設計是否合理，比如罰款金額等，還需在《能源法》實施后進一步檢驗。
第九章 附則。附則一般會對法中涉及的名詞進行解釋，還有法律的適用范圍、施行時間等。值得關注的是，《能源法》的附則中有兩款涉及到國際法中的反制措施及法律域外適用效力問題，為保障我國能源安全、保護能源企業(yè)境外投資提供了強大的法律武器。